Банковская система сша: от зарождения до образования федеральной резервной системы

БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА США:

ОТ ЗАРОЖДЕНИЯ ДО ОБРАЗОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙРЕЗЕРВНОЙ СИСТЕМЫ

В представлениисовременных людей банки неразрывно связаны с «банкнотами», системойбумажно-денежного обращения. Причины появления бумажных денег в британских колонияхСеверной Америки были просты и понятны: испытывавшие хронический недостаток вмонетах и полагавшиеся в торговом обороте главным образом на векселя колонииостро нуждались еще в какой-то наличности, имеющей местное обращение. Уже в1690 году Колония Массачусетского залива произвела первый выпуск бумажныхкраткосрочных обязательств (Shot bills) — нечто среднее между банкнотами икраткосрочными обязательствами правительства, чтобы финансировать военную экспедициюв Канаду. Главным образом чрезвычайными военными расходами объяснялись и первыевыпуски других колоний, однако, они использовались также и для финансированиямирных целей, таких как муниципальное правительство и оплата государственногодолга. Несмотря на их официальный статус и некоторые инициативы (например, 5-процентную скидку при внесении ими налогов), реакция населения была двойственной. Обменный курс между колониями и даже внутри отдельных колоний постоянно менялся, более того, иногда он, в конце концов, падал в результате избыточной (относительно реального количества монеты) эмиссии. В самом факте не былоничего удивительного, потому что вплоть до коллапса золотого стандартапревалировало мнение, что бумажные деньги могут только тогда действоватьэффективно, когда они по первому требованию обращаются в золотую или серебрянуюмонеты. Однако главная причина, толкавшая к выпуску банкнот, — нехватка монет вобращении, — продолжала действовать и после Войны за независимость (1775−1781), побудив новый Континентальный прогресс от лица Соединенных колоний (штатов)принять билль об образовании Первого банка Соединенных Штатов (First Bank ofUnited States) и санкционировать теперь уже первый федеральный выпуск наряду срешением основать первый собственный монетный двор (в Филадельфии), которыйдолжен был чеканить серебряные доллары и медные центы по весу испанскихсеребряных песо (хотя последний впоследствии в течение многих летбездействовал, и в стране свободно циркулировало испанское серебро).

Впрочем,"отцы-основатели" Соединенных Штатов (что неудивительно, учитывая, как многобыло среди них плантаторов из южных штатов и как относительно мало коммерсантовиз Новой Англии) настолько подозрительно относились к выпуску фидуциарных (тоесть таких, чья собственная ценность заведомо меньше представляемой им стоимости) платежных средств, что специально внесли в 1787 году в Конституцию статью, запрещающуюштатам проведение расчетов по сделкам чем-либо кроме золотой и серебряной монеткак законного платежного средства.

На раннем этапеамериканской истории, когда национальная промышленность и крупная коммерциянаходилась лишь в стадии зарождения, еще не были возведены многие крупные города, но построены железные дороги и т. п., можно говорить, скорее, о нехваткереальной экономической необходимости в банках, что сделало исключительносложным делом привлечение в них частного капитала. Государство в этих условияхбыло вынуждено стать крупным пайщиком Первого банка Соединенных Штатов, разделившего бремя популярности всех центральных институтов власти, и поистечении в 1811 году 20-летнего срока, на который он первоначально былпредоставлен, его чартер (англицизм, означающий выдававшийся в англоязычныхстранах документ, совмещавший функции банковского устава и лицензии) не былвозобновлен. Однако вскоре банки все же начали появляться, первоначально внаиболее развитых штатах.

Надо сказать, что дляАмерики с самого начала были характерны неприятие слишком большого весафедеральных органов власти и ревностная защита индивидуальных прав штатов. Следствием этого стало разделение власти между федеральным правительством иштатами, которое в той или иной степени поставило и банковскую сферу под контрольобеих ветвей власти, хотя первые банки все же действовали в рамкахизолированных друг от друга законодательных систем разных штатов.

Обычной практикойбыло добиваться чартера, приобретение которого давало банку все преимуществаограниченной ответственности (contingented liability). Акционерные компаниинесли неограниченную ответственность лишь в Англии и Шотландии; в Америке, каки странах континентальной Европы, ответственность была ограниченной. В большинствеслучаев такой чартер лимитировал депозитные операции и тесно связанную с ними вXVIII веке эмиссию банкнот суммой, кратной капиталу акционеров, — наиболее распространеннымправилом было ограничение выпускаемых в обращение банкнот двумя капиталамибанка, однако подобные границы были на практике чисто номинальными.

И лишь в весьманемногих штатах допускалось учреждение банков без чартера, которые неслинеограниченную ответственность. Как только возникла вероятность того, чтокакое-либо частное лицо или неинкорпорированная ассоциация пожелают учредитьбанк без чартера, на их пути возникли многочисленные препятствиязаконодательного характера. Большинство восточных штатов взяли на вооружениезаконы, подобные принятому в 1818 году в штате Нью-Йорк; большинствовозникавших впоследствии западных штатов также последовали схожей политике, разрешая эмиссионный и депозитный бизнес лишь при наличии официальногодозволения. Однако реальная отдача от этого закона разнилась от штата к штату взависимости от того, насколько легко было получить чартер. Наименьшие сложностибыли на востоке, где потребность в банковских структурах оставалась самойнасущной; особенно либеральная политика практиковалась в так называемой НовойАнглии.

Число банков сталоособенно быстро расти вслед за ликвидацией Первого Банка Соединенных Штатов (при его основании федеральное правительство подписалось на значительную частьуставного капитала и пообещало в течение 20 следующих лет не выдавать чартерникакому другому банку; возможно, что-то было одной из главных причин, почему, когда в 1811 году встал вопрос о продлении чартера, он встретил мощнуюоппозицию в конгрессе, достаточную для прекращения деятельности банка). В 1811 году их уже насчитывалось 88, а за три следующих года было выдано 120 новыхчартеров на учреждение банков.

Когда в 1812 годуразразилась вторая война с Англией, получившая название «Второй войны занезависимость», большинство из этих банков оказались вовлеченными в интенсивноекредитование федерального правительства и штатов; неизбежно связанная с этим иизбыточная эмиссия заставила примерно три из каждых четырех банков обратиться в1814 году в правительства своих штатов за разрешением на приостановлениеденежных выплат. При этом если банкам Новой Англии в большинстве удавалосьвыполнить свои обязательства, то практически все банки к югу и западу, возникшие, как правило, позже и более слабые, этого сделать не смогли. Интересно также, что значительная часть банкротств в эти, а также последующиегоды имела место как раз там, где создание новых банков было в наибольшейстепени ограничено, а значит, уже существующие находились в наиболеепривилегированном положении — так, в Новой Англии в период 1811—1830 годов на97 банков (в среднегодовом исчислении) пришлось всего 16 банкротств, в штатеНью-Йорк на 26 банков число банкротств составило 11, в Пенсильвании также на 26банков уже 19, и эта доля росла по мере продвижения на юг и запад.

Формально денежныевыплаты были возобновлены в 1817 году, однако уже в 1819 году последовала новаяприостановка, растянувшаяся еще на два года. Объяснялось это во многом тем, чтоучреждение первых банков нередко являлось следствием скорее политических обстоятельств, чем реальной экономической необходимости. Как нередко происходит в подобныхслучаях, образование банков сопровождалось злоупотреблениями, в особенности приформировании уставных капиталов, а часто даже напрямую финансировалосьгосударственными органами — причем, в случае Первого банка Соединенных Штатов200-миллионная подписка федерального правительства оказалась не более чемфиктивной бухгалтерской проводкой. Практически у всех банков капитал был меньшетой цифры, на которую формально провели подписку, а некоторые банки не имелиникакого капитала.

Другаяпричина — тесная связь банковских структур с казначействами штатов. Законодатели, выдавая чартер, находили вполне естественным, чтобы банк в случае необходимостикредитовал «свой» штат — специально оговоренные статьи об этом заносились вчартер любого банка. Но, кроме того, время от времени предоставление такогозайма на те или иные нужды просто проводилось «волевым решением» администрацииштата; результатом этого нередко становились столь крупные объемы кредитованияправительств штатов, что для обеспечения коммерческого спроса средств уже какбы не оставалось, — вероятно, именно этот фактор в значительной степени ипровоцировал избыточную эмиссию банков, так что временами дизажио (отклонениеот курса вниз от номинала) на банкноты составляло от 10 до 30 процентов.

Каждыйбанк имел право вести бизнес лишь в границах того штата, в котором он получилсвой чартер. Это означало, что они, в сущности, не могли развивать систему банковскихотделений, вследствие чего банковская система страны стала тяготеть к фрагментарнойструктуре из небольших по территории и практически автономных районов. Скореевсего, именно этот факт и стал главным поводом к созданию институтов, подобныхПервому банку Соединенных Штатов, — во всяком случае, было высказано мнение, что если бы в 1814 году Первый банк еще существовал, многих происшедших тогдабеспорядков в банковской сфере можно было избежать.

Чрезвычайносерьезной проблемой на всем протяжении истории американского банковскогобизнеса до образования Федеральной резервной системы было именно отсутствие отлаженнойсистемы взаимного погашения (клиринга) банкнот различных банков. Посколькубанки штата обычно не имели отделений в других штатах, а у многих даже не былои корреспондентов, то никакой системы аккумуляции банкнот с последующим появлениемих к платежу не существовало. Эту функцию на первых порах, причем довольноуспешно, взял на себя Первый банк Соединенных Штатов. Отсюда становится вполнепонятным учреждение в 1816 году Второго банка Соединенных Штатов (Second Bankof the United States). Этому предшествовал разразившийся в 1813 году, в разгарвойны, острый финансовый кризис, вызвавший общую отмену платежей звонкоймонетой (за исключением банков Новой Англии). Новый министр финансов ДжеймсДаллас (James Dallas) предложил основать новыйЦентральный банк соединенных Штатов. Банк, основанный при капитале в 35 млн. долларов, начал функционировать в 1817 году. В том же году возобновилисьплатежи звонкой монетой.

Каки в случае с Первым банком, на часть капитала нового банка подписалось федеральноеправительство, предполагая хранить на счетах средства федерального казначейства. Двумя главными новшествами чартера банка стали право на учреждение им своих отделенийв штатах без согласования с их правительствами, а также статья, направленная насведение к минимуму возможности приостановки денежных выплат — в этом случаебанк должен был уплатить штраф в размере 12 процентов той суммы обязательств, которую он был не в состоянии погасить.

Помнению министра финансов в 1801—1814 годах Элберта Галлатина (Albert Gallatin), именно учреждение Второго банка было в числеглавных причин, способствовавших возобновлению банками штатов платежей, поскольку он предложил конвенцию, с которой те в конце концов согласились -интересно заметить, что одним из выдвинутых при этом условий былопредоставление (в разумных, разумеется, пределах) Вторым банком СоединенныхШтатов своих ресурсов для поддержки банков штатов в экстремальных ситуациях, когда доверие к ним могло оказаться под угрозой.

Вопросо банке приобрел особо важное значение в период президентства Эндрю Джексона (Andrew Jackson) (1829−1837). Уже через несколько лет это учреждениес 25-ю филиалами по числу образованных к тому времени штатов оказалось втянутымв острый конфликт. Чрезмерно разросшиеся, в особенности в новых штатах (Индиана, Миссисипи, Иллинойс, Алабама, Миссури) банки в большинстве случаевоказались в 1819 году жертвами краха, вызванного выпуском огромного количествабанкнот. Тогда в адрес банка послышались упреки в том, что он если не явилсяпрямым виновником кризиса (якобы он «копил» векселя, а затем предъявлял их к обменуна золото), то, по крайней мере, ничего и не сделал для его смягчения. Назначенное по этому поводу расследование обнаружило серьезные непорядки введении дел в одном из самых крупных отделений банка (Балтиморском).

КогдаДжексон занял пост президента страны, он объявил банку настоящую войну, а, столкнувшись несколько раз с «недопустимым» своеволием его директоров, решилвообще уничтожить это учреждение. В президентском послании 1832 года Джексонрекомендовал конгрессу изъять из банка все вклады правительства. Не получивсогласия конгресса на эту акцию, президент приказал сделать это министруфинансов явочным порядком. Последний отказался исполнить это распоряжение, былуволен и замещен другим, который также не выполнил приказ президента, и былзаменен, затем — генеральным атторнеем Тенеем (Teney), извлекшим вклады правительства из Центрального банка и разместившим их вспециально отобранных банках штатов. Эта акция вызвала финансовый кризис, который сопровождался сильным коммерческим кризисом, продлившимся нескольколет. Сенат принял по этому поводу резолюцию, выражавшую порицание президенту, но плата представителей не пожелала присоединиться к ней. Излишне говорить отом, что концессия банка, срок которой истекал в 1836 году, не былавозобновлена, в результате чего это национальное учреждение превратилось в простойчастный банк; данное событие ознаменовало прекращение всяческих попыток по созданиюв Америке Центрального банка на многие десятилетия.

Новая"эпидемия" массового прекращения денежных выплат имела место в 1836 году. Задача, которую Джексон оставил своему другу Ван Бюрену (Van Buren)(президент в 1837—1841 годах), казалась легкой; но едва лишь новый президентуспел приступить к своим обязанностям, как в области кредита и торговогооборота неожиданно разразился кризис неслыханной силы. Он был вызван 4причинами:

· увеличением числа банков поистечении срока концессии Второго банка Соединенных Штатов;

· усиленной спекуляцией федеральными (государственными) землями на западе страны, облегчаемой чрезвычайнойдоступностью кредита;

· историей Второго банка СоединенныхШтатов;

· циркулярном, изданным буквально впоследние месяцы президентства Джексона, требовавшим уплаты за приобретаемыефедеральные земли исключительно звонкой монетой.

Кризиспервоначально обрушился на банки в северо-восточных штатах. В мае 1837 годапрекратили платежи звонкой монетой все нью-йоркские банки, вскоре это распространилосьи на другие банки, и число банкротств очень возросло. Была созвана чрезвычайнаясессия конгресса (сентябрь-октябрь 1838), но президент не одобрил ее вмешательствав положение денежного рынка, так как, по его мнению, такое вмешательство выходилоза рамки компетенции федерального правительства. Взамен в президентскомпослании он ограничился тем, что в интересах целесообразного устройствафедеральных финансов предложил частичную реорганизацию министерства финансов, так называемую subtreasure scheme; система эта была принятав 1840 году, отменена в 1841, восстановлена в 1846 и функционирует до сих пор.

Кризисзатянулся до 1840 года; раздраженная выпавшими на ее долю бедствиями массаизбирателей свалила всю ответственность на демократическую партию, и это стоилоей будущих выборов.

Вероятно, худшей чертой тогдашней американской банковской системы, на которую можновозложить изрядную часть вины, было чрезвычайно добродушие при объявлении банкротстванеплатежеспособных банков. Если взять в качестве примера штат Нью-Йорк, то чартеры, выданные здесь до 1828 года, предусматривали прекращение операций банка, который задерживал свои планы в среднем на 3 месяца — за исключением тех случаев, когда вердикт о продолжении его деятельности был вынесен, — после изучения еготекущего состояния, определенным должностным лицом штата — в этом случае онподлежал ликвидации лишь в случае невозобновления платежей еще в течение года. Чартеры, выданные после 1828 года, сократили разрешенный срок приостановкивыплат до 10 дней. Однако в 1837 году все эти меры утратили всякую силу, поскольку законодательное собрание штата приняло Закон о приостановке выплат (The Suspendion Act), который разрешал банкам автоматическипродолжать свою деятельность еще в течение года после приостановки выплат, необращаясь за специальным разрешением к названному должностному лицу.

ПримеруНью-Йорка последовали и другие штаты, приняв свои варианты подобного закона, схожие или даже худшие по своему эффекту. В следующий раз выплаты были приостановленыв 1839 году; на сей раз это коснулось Пенсильвании и штатов к югу и западу отнее. Пенсильвания приняла закон, разрешавший банкам задерживать выплаты в обменна предоставление займа по штату (денежные выплаты по этому закону должны былибыть восстановлены через год, то есть в данном случае в 1841 году, однаковзятые банками кредитные обязательства, естественно, поставили возобновлениевыплат под еще большее сомнение, и в результате был принят еще один закон, который позволил банкам не выплачивать денег в течение всего периода погашенияэтого займа; таким образом, этот срок мог вполне неофициально растягиваться до5 лет).

Но, начиная с 1840-х годов в функционировании банковского бизнеса на уровне штатовнаметились явные признаки улучшения. Большинство штатов уже справились к томувремени с задачей законодательного обеспечения своевременности оплатыучредителями уставного капитала банков. Более трудной была задача противостоятьизбыточной эмиссии — не только возможному, но и почти «обязательному» явлениюпри слишком растянутом сроке погашения банкнот, а также защитить их держателейот возможных потерь в случае приостановки выплат. Одной из первых и самыхудачных попыток стала добровольная система, созданная SuffolkBank of Massachusetts. Прежде чемпояснить, в чем заключается ее суть, необходимо сказать, что банкнотыциркулировали с определенным дизажио, которое зависело от степени сложностидоставки для погашения эмитировавшему их банку. Чем меньше был шанс, что ихпредъявят к оплате, тем больше был соблазн для этого банка прибегнуть кэкспансии, то есть выпустить большую массу банкнот, что позволяло сделатьобеспечение без риска для собственного положения. Из-за отсутствия какого бы тони было механизма сбора банкнот наиболее «ушлые» банки стали сознательнорасполагаться в захолустье. В Массачусетсе ситуация была именно такой.

Совершеннодля себя неожиданно банки Бостона (столицы штата) обнаружили, что этим"провинциалам" удалось фактически поставить под свой контроль денежное обращениештата, наводнив каналы обращения своими банкнотами, значительная часть которыхтак никогда и не возвращалась в выпустившие их банки. Бостонские банки предпринялинесколько попыток призвать нахалов к порядку; наиболее удачной среди них оказаласьсистема Suffolk Bank. Провинциальные банки должныбыли внести в Suffolk Bank постоянный депозит в размере5 тыс. долларов плюс сумму, достаточную для погашения банкнот, попадавших вБостон. Взамен он обязался принимать банкноты этих банков по номиналу, в товремя как банкноты не пожелавших присоединиться к этой системе банков должныбыли доставляться для погашения непосредственно в банк-эмитент. Во-вторых, Suffolk Bank отказывалво вступлении в свое клиринговое агентство любому банку, чья добросовестностьвызывала хоть малейшие сомнения.

Крометого, в 1843 году законодательные органы Массачусетса с той же целью уменьшитьмасштабы циркуляции провинциальных банков приняли закон, направленный настимулирование более частого возврата банкнот и запрещавший банкам выдавать изкассы какие бы то ни было банкноты за исключением их собственных; схожий законбыл принят и в штате Луизиана.

Остальныештаты установили штрафы в случае неспособности банка разменивать банкноты наметаллические монеты по первому требованию. Штрафы взимались либо в форме пропорциональногоналога с суммы невыплаченных платежей, либо через вменение банку-нарушителюответственности за нарушение чартера.

Вдругих случаях усилия были направлены не столько на предотвращение избыточнойэмиссии и обеспечение приема банкнот по первому требованию, сколько на гарантиизащиты держателей банкнот в случае приостановки выплат. Ряд штатов ввелпрактику предварительного залога имущества банков. Другой мерой было установлениедвойной ответственности, при которой акционеры банка отвечали по егообязательствам в пределах принадлежащих им акций за вычетом их реального взносав капитал банка. Следует сказать еще о системе Нью-йоркского фонда страхования (New York Safety Fund), учрежденного в 1829 году, — своего рода принудительного страхования банков наслучай невозможности выполнить свои обязательства. Банки вносили взносы в фонд, средства которого шли на покрытие долгов неплатежеспособных банков в той мере, в какой сумма их обязательств превосходила величину активов. Таким образом, врамках этой системы существовала объективная тенденция скрытого субсидированияслабых банков за счет более сильных и расчетливо управляемых, еще усиливавшаясяот того, что размеры страховых взносов начислялись исходя не из оценкиреального риска деятельности того или иного банка, а просто в видеопределенного процента от уставного капитала. В 1841—1842 годах 11 из числавходивших в фонд банков разорилось, фонд оказался опустошенным; послебанкротства 1842 года он сократил страхование только до одних банкнот (непокрывая больше депозитную сферу), но и в этом качестве оказался неэффективен ибыл окончательно закрыт в 1866 году.

Напротяжении первых 50 лет развития банковская сфера Соединенных Штатов оставалась, в целом, скорее закрытой для доступа в нее новых банков. Однако в конце 30-хгодов в подходе ряда штатов наметились изменения, сделавшие возможнымучреждение банков без чартера. Начало новой политики ознаменовало принятиемштатом Нью-Йорк в 1838 году так называемого Закона о свободном банковскомрежиме (Free-Banking Law), в соответствии с которымэмиссионные права предоставлялись любому человеку или ассоциации при условии депонированияв офисе контролера (высшее финансовое должностное лицо штат) ценных бумагопределенного вида на сумму эмиссии. Для депонирования могли быть использованылюбые ценные бумаги федерального правительства и штатов, утвержденныеконтролером, сюда же относились некоторые виды закладных под недвижимость. Механизм был прост: в случае, если банк оказывался неплатежеспособным, офисконтролера реализовывал заложенные ценные бумаги и погашал банкноты.

Первымрезультатом дарованной свободы стал огромный наплыв желающих немедленноучредить свой банк (свыше 130). Примерно половина из них действительно открылась, и в свою очередь каждый второй из открывавшихся банков в течение трех ближайшихлет разорился. Многие из этих банков были учреждены с одной только эмиссионнойцелью, однако в 1848 году штат принял закон, вменявший им также занятиедепозитной и кредитной деятельностью.

Параллельнос тенденцией в сторону большей конкурентности в ряде штатов наметилось как быпопятное движение к местным монополиям — так, Bank of Indiana и Bank of Ohio, учрежденные, соответственно, в 1834 и 1845 годах, были первоначально монополиямиштатов (Иллинойс последовал нью-йоркскому примеру свободного банковского бизнесауже в 1851 году, а Индиана и Висконсин сделали это чуть позже). Хотяамериканскую банковскую систему тех лет еще ни в коей мере нельзя назватьсовершенной, она, тем не менее, была гораздо устойчивей, чем когда бы то нибыло прежде. Исключение составил только интернациональный кризис 1857 года, когда неплатежи охватили всю Америку.

Радикальныеизменения в сложившейся к середине XIX в. банковской системе США началисьво время Гражданской войны 1861−1865 годов, когда банки Юга, поддерживая раскольническуюполитику своих штатов, прервали контакты с северными банками. А так как южныебанки имели большой объем обязательств перед северными, последние понесли врезультате этого тяжелые убытки, но за счет сокращения своих кредитных операцийсумели удержаться на плаву; при этом их положение, с точки зрения резервов, оставалось вполне устойчивым, однако, когда развернулись полномасштабныевоенные действия, нужда правительства в деньгах все же дала себя знать.

СоломонЧейз, секретарь Казначейства в 1861—1865 годах, испытав серьезные трудности сразмещением займов (их за время войны было выпущено шесть на сумму почти $ 2,5млрд.), в корне преобразовал всю финансовую систему Соединенных Штатов. Чейзсозвал на «конференцию» представителей банков Северо-Востока, на которойсовместными усилиями был разработан план помощи правительству черезпредоставление ему 50-миллионного займа. По настоянию Чейза кредит был выданметаллическими деньгами, и одновременно с его предоставлением Казначействоприступило к эмиссии банкнот Соединенных Штатов до востребования. Этот шаг велк дальнейшему ослаблению банков, принимавших банкноты правительства и платившихпо ним металлом; в результате, в конце 1862 года банки Нью-Йорка, Бостона и Филадельфииприостановили выплаты, и вслед за этим вышел билль об эмиссии нового средстваплатежа — непогашаемой ценной бумаги на сумму в $ 150 млн. Это событие вызваловолну протестов, в том числе и со стороны банков. В течение следующих 12месяцев были произведены еще 2 эмиссии по $ 150 млн. каждая, после чего эмиссиябыла прекращена, а Чейз обратился к новой схеме привлечения средств путемпродажи государственных облигаций.

Этотшаг Казначейства можно рассматривать как своего рода логическое продолжениесистемы депонирования облигаций, только на этот раз не на уровне штата, а нафедеральном уровне: по закону 1864 года (NationalBanking Law of1864) было разрешено учреждение банков с количеством пайщиков не менее пяти икапиталом не менее $ 50 тыс.; условием создания таких банков было обеспечениеими своих эмиссий через депонирование зарегистрированных облигацийправительства США в Казначействе, причем эта сумма эмиссии не должна была превышать90% рыночной стоимости депонированных облигаций и 100% их номинальной стоимости.

Совершенноаналогичным образом, если банк прекращал выплаты, Казначейство должно былопродать облигации и произвести выплаты самостоятельно; кроме того, Казначействообладало и преимущественным правом на все активы обанкротившегося банка длявыплат по всем остающимся после этого претензиям.

Главныммотивом для организации подобной системы было, разумеется, стремление создатьобширный рынок для правительственных облигаций. В то же время следует сказать, что новые, так называемые «национальные» банки с самого начала задумывались какбудущая замена банкам штатов, а особый упор делался на преимуществах единой валюты. Законом предусматривалось, что банки штатов должны будут предпринять определенныешаги для того, чтобы «вписаться» в схему, но, так как темпы этого процесса оказалисьниже тех, которые хотело бы видеть правительство, то в 1865 году был принят закон, предусматривавший штрафование банков, не подчинившихся новой системе, на сумму до10% от их эмиссии — это оказалось практически смертельным для многих банковштатов, которые в большей степени зависели от эмиссионной деятельности.

«Гринбэки"(Greenbacks), как стали называть эти неконвертируемые государственныебанкноты (чтобы отличить их от погашаемых выпусков, имевших оборот желтогоцвета — кстати, отсюда происходят и оба современных жаргонных наименованиядолларовых банкнот «грины» и «баксы»), обращались, по сути, в качествезаконного средства платежа и были обязательны к приему по номинальной стоимостив отношении всех видов выплат, производимых в границах Соединенных Штатов, втом числе для любых налоговых целей. Посредством этих банкнот правительстводолжно было производить все выплаты, связанные с оплатой труда и возвратомкредитов (кроме уплаты процентов и погашения по государственному долгу).Несмотря на все это, к 1867 году значительная часть банкнот национальных банковстоила дешевле бумажных денег, а многие из этих банков уже успелиобанкротиться.

Впоследней четверти XIX века Соединенные Штаты оставались единственной средиэкономически развитых держав страной, где централизованной организации не существовало. Банковская структура состояла из огромного множества мелких независимых банков, сфера деятельности которых ограничивалась весьма незначительной территорией;число банков к 1860 году достигло 3000, в 1913 году их было свыше 20 000, около7000 из них были эмиссиональными национальными банками, а остальные действовалипо законам своих штатов, и не имели права на эмиссию банкнот. Такая банковскаясвобода «по-американски» существенно отличалась от ее европейской трактовки. Во-первых, американские банки были практически лишены какой-либо возможностипостроения системы отделений. Банковская фирма, учрежденная в одном штате, необладала возможностью распространения своих операций за его пределы ни черезоткрытие отделений в другом штате, ни каким-либо другим способом. Что касаетсяоткрытия отделений внутри своего штата, то тут ситуация в разных штатахотличалась: некоторые штаты, главным образом, южные, допускали созданиебанковских отделений, в других же были приняты законы, запрещавшие их создание. После принятия национального закона о банковской деятельности право на открытиеотделений было сохранено лишь за теми банками, которые вошли в составнациональной банковской системы, уже имея свои отделения. Поэтому положениебольшинства банков, действовавших вне крупных городов, в той или иной степениприближалось к положению местных монополий.

Во-вторых, общенациональное банковское законодательство предписывало вполне конкретнуюсхему эмиссии банкнот. С течением времени преимущества этой схемы становилисьвсе более сомнительными. Государственные облигации, на которые предъявлялиогромный спрос как основу эмиссии банкнот, продавались обычно с надбавкой; этообстоятельство в сочетании с правилом, что банк мог произвести эмиссию лишь вобъеме 90% стоимости купленных облигаций, в значительной степени сократилоприбыльность вложений для эмиссионных целей, и в тех случаях, когда банкобладал возможностью выдавать кредиты, не прибегая к эмиссии, он предпочиталтак и делать, что породило значительные колебания в объеме обращающихся банкнотгод от года в зависимости от региона.

Вначале 1880-х годов федеральное правительство приступило к сокращению долгачерез погашение облигаций; соответственно, возросла нехватка средств дляобеспечения банкнот и еще более снизилась доходность по облигациям. Обращениебанкнот национальных банков стремительно сокращалось (в период между 1881 и1890 годами падение составило 60%). Синхронно наблюдалось быстрое наращиваниебанками резервов наличности (главным образом в золоте) рост объема депозитов -явления, прямо противоречившие тому, что было бы логично ожидать приобеспечении эмиссии обычными банковскими активами.

Значительныенарекания вызывает также неэластичность эмиссии в краткосрочном периоде: теколебания в соотношении банкнот и депозитов, которые происходили в европейскихстранах, особенно в результате сезонных изменений спроса — того огромногоспроса на деньги, которым сопровождается реализация урожая, так и ненаблюдались в Америке — и это несмотря на ту роль, которую играло в этой странесельское хозяйство. Покупка и отзыв были хлопотны и обходились в кругленькуюсумму. И более того, суммарная стоимость тех банкнот, которые можно былопогасить в течение одного месяца, также была по закону ограничена ($ 3 млн. до и$ 9 млн. после 1908 года).

Поэтомуоднажды выпущенные банкноты использовались банками, что называется, помаксимуму. Отсутствие значительных резервов банкнот вело к частым и сильным колебаниямставки процента — каждую осень ее уровень резко подскакивал вверх.

Системуобеспечения эмиссии стали обвинять в подавлении некоторых «естественныхмеханизмов контроля за сверхэмиссией». Она, в частности, сделала нормальныйпроцесс возврата банкнот для их погашения банком-эмитентом весьма редкимсобытием. Единообразие внешнего вида банкнот различных банков, а такжевидимость гарантий совершенной безопасности, которыми они были по законунаделены, заставляли публику не делать различия между ними. Банки не сталипогашать на взаимной основе банкноты друг друга: вместо того, чтобы отсылатьсвоим конкурентам их банкноты для клиринга, они предпочитали, как правило, платитьпо ним из собственной кассы — объяснялось это, во-первых, хлопотами идороговизной пересылки в агентства по погашению, которых (из-за отсутствиясистемы отделений) было очень мало, а существующие находились на значительномрасстоянии друг от друга (до 1874 года банкноты могли быть погашены в банке-эмитенте, либо в одном из банков города из списка так называемых «городов погашения», апосле 1874 года погашение могло быть произведено кассой выпустившего их илиКазначейством). Второй причиной было то, что в условиях дороговизны эмиссии убанков отсутствовали прямые мотивы в обращении чужие банкноты своимисобственными. Все эти обстоятельства привели к исчезновению одного из важных сигналов, способных быстро дать банку знать, что он выпустил слишком много векселей. Взначительной степени с этим связано то, что в течение относительно короткогопромежутка времени Америку потрясли несколько серьезных финансовых кризисов — в1873, 1884, 1890 и 1907 годах; в большинстве своем эти кризисы происходили вЛондоне, но там они были значительно менее серьезными — по сравнению с Лондономставки в Нью-Йорке взлетали на фантастическую высоту. Было и еще одно важноеотличие — в Америке в 1873, 1893, и 1907 годах (особенно в 1907) имели местозначительные по своим масштабам частичные либо полные приостановки денежныхвыплат, и бумажные деньги ценились выше банковских чеков.

Сутьпретензии к американской системе эмиссии может быть резюмирована одним словом: неэластичность. Эта система оказалась неспособной реагировать на колебанияспроса как сезонного, так и кризисного характера. Приостановки выплат былиспровоцированы спросом вкладчиков, пытавшихся получить свои депозиты наличными- банки заявляли, и не без оснований, что их неплатежеспособность стала прямымследствием проблем с выпуском дополнительных банкнот.

Приостановкивыплат, с этой точки зрения, объяснялись просто невозможностью денег сменитьсвою форму — с текущих счетов, по которым выписывался чек, на банкноты. Этобыло учтено при попытке поправить ситуацию: в 1900 году был принят ряд мер, направленныхна повышение доходности эмиссии, в частности, принят закон, разрешающий банкамвыпускать банкноты на все 100% номинальной суммы обеспечения вместо 90%, крометого, в период после 1900 года в качестве обеспечения вновь разрешалось, как когда-то, использовать не только ценные бумаги федерального, но и муниципального уровня;одновременно налог на эмиссию был снижен с 1% до 0,5%.

Новсе эти меры опять служили лишь долгосрочному увеличению масштабов эмиссии безувеличения ее краткосрочной эластичности. Результатом стал просто поступательныйрост обращения, составивший в 1900—1907 годах 90% и породивший инфляционный бумтех лет; события же 1907 года наглядно показали, что вновь эта системаоказывалась бесполезной в кризисные моменты — неплатежи в этом году продлились2 месяца.

Следуеткоснуться проблемы резервирования, точнее, норматива обязательных резервов. Вплоть до 1874 года национальные банки Нью-Йорка должны были хранить в своихсейфах 25% от суммы депозитов и банкнот в форме законных платежных средств. Банки других городов, названных «городами погашения», также должны были хранить25% в виде резерва, но половина этой суммы могла храниться на депозите вНью-Йорке, а все прочие банки были обязаны хранить 15-процентные резервы и 3/5этой суммы могли быть депонированы в уполномоченных банках «городов погашения».После 1874 года резервные требования были пересмотрены и стали относиться лишьк депозитам, а после 1887 года Чикаго и Сент-Луис вместе с Нью-Йорком получилистатус «центральных резервных городов».

Официальныйминимум резервов был настолько мал, что, в случае паники, спасти банк отликвидации было крайне сложно.

Банкикаждый раз стояли перед дилеммой: либо приостановить выплаты немедленно, либо, насколько это возможно, задействовать собственные резервы, надеясь, что спросвсе-таки спадет и приостановка выплат не потребуется. По американским законамбанк, уровень резервов которого оказывался ниже разрешенной отметки, был обязанпрекратить кредитные операции до тех пор, пока дефицит не будет ликвидирован. Это вынуждало банки прибегать к политике немедленного сокращения кредитов. Естественно, что гораздо более легким выходом из создавшегося положенияоказывалась простановка выплат, — эта процедура лишала действенности претензиивкладчиков на депозиты, тем самым, давая банку отсрочку для возврата ранеевыданных кредитов; более того, это позволяло банку даже выдавать новые кредитыпри условии, что клиенты были готовы принимать платежи чеками, по которым покаеще было возможно где-либо получить наличные.

Приостановкавыплат, разумеется, формально означала объявление неплатежеспособности. Однакотакие действия были во многих случаях разрешены, а многолетняя традиция массовыхприостановок как до, так и после создания национальных банков приучила публикук их полной «законности». (Менялось руководство, накапливались резервы). Такимобразом, корень проблемы лежал в эластичности резервной политики.

Всамое первое время рядовые банки практиковали депонирование остатков своих балансов (считавшихся наличными деньгами) в банки крупных городов, сохраняя, такимобразом, до половины своих суммарных резервов. Благодаря этому банки в «городахпогашения», а также в «центральных резервных городах» были отнесенынациональным банковским законодательством к особой категории «банк банков».Система резервирования становилась централизованной, приобретала формупирамиды, и «естественным» образом вырастали квазицентрализованные банковскиеинституты.

Сложившаясяситуация была признана совершенно неудовлетворительной; так, еще с 1857 года вфинансовых кругах постоянно раздавались жалобы на то, что практиковавшееся рядовымибанками вторичное депонирование в банки крупных городов, и в частности, внью-йоркские, давало нездоровые стимулы спекуляции на фондовой бирже; еще болееважным выглядело то, что всякий раз кризис всей финансовой системы возникал, когдарядовые банки оказались как бы заложниками, можно было бы, в конце концов, закрыть глаза, существуй в стране развитая система банковских отделений. Однакоее отсутствие определенно делало ситуацию менее стабильной.

Иснова вместо учреждения банковских отделений основной акцент был перенесен напрактическую задачу: найти в рамках уже существующей системы рациональныйспособ использования резервов во время кризиса.

Внациональном законе о банках 1864 года последовало официальное признание вторичногодепонирования банковскими резервами, разрешавшее рядовым банкам учитывать ихпри росте минимальных резервов. Еще раньше самими банками предпринималисьотдельные попытки скоординировать свои действия; одной из таких попыток былоиспользование так называемого кредитного сертификата клиринговой палаты (The Clearing House Loan Sertificate). (В случае, когда клиринговый баланс какого-либо изее участников оказывался пассивным, он должен был вместо переводабанку-кредитору наличных внести в Ассоциацию клиринговой платы (The Clearing House Association) залог, на основании чего банку выплачивались кредитные сертификатыклиринговой платы, приносившие довольно высокий доход, от 5 до 10% годовых, которые он держал вместо отданных взаймы балансов. Суть схемы состояла в том, что более сильные банки, чей клиринговый баланс был положительным, должны быликак бы кредитовать более слабые — эта идея была направлена против стремлениякаждого банка улучшить свои позиции за счет других. Без такой договоренности ниодин из банков не мог бы безбоязненно расширять свои кредитные операции вситуации периодически подверженного панике спроса на наличные). Впервые этасистема была опробована бостонскими и нью-йоркскими банками в 1860 году. Еедействие сопровождалось тогда соглашением о том, что металлические резервы всехбанков-участников рассматриваются в качестве своего рода коллективного фонда (это делалось, чтобы в период паники возможно было использование резервов менеепострадавших банков, такое единение резервов одновременно означало, что банк лишалсявозможности повлиять на величину «своего» резерва через кредитную рестрикцию).

БанкамНью-Йорка и Бостона удалось с помощью этой системы все-таки поддержать денежныевыплаты во время кризиса 1860 года; во время кризиса 1873 года эта система былаиспользована вновь, теперь уже аналогичными ассоциациями, по крайней мере, в семиглавных городах, и, хотя на сей раз полного прекращения выплат избежать все жене удалось, однако сами эти приостановки были более кратковременными (менеетрех недель).

Вовремя последующих кризисов клиринговые сертификаты использовались подобнымиассоциациями почти во всех крупных городах, но уже без уравнивания резервов, добитьсяудовлетворительного соглашения, по которому в большинстве случаев не удавалось.(Правда, масштабы кризисов 1884 и 1890 годов оказались небольшими, и делообошлось без приостановки выплат, однако во время двух следующих кризисов 1893и 1907 годов использование кредитных сертификатов без уравнивания резервовпочти сразу же обернулось прекращением выплат, и для отдельных банков оказалосьпоистине губительным, так как они получали к исполнению значительное количествочеков от других участников, и в то же время, приобретая таким образомположительный клиринговый баланс с другими банками, никак не могли получить отних наличность на поддержание собственных резервов. И уже как подлинное издевательствовыглядели ситуации, когда при этом они могли достигнуть соглашения с собственнымиклиентами).

Успехии неудачи системы кредитных сертификатов дали основания для двух взаимосвязанныхвыводов. Во-первых, кто-то все же должен был держать у себя адекватные резервы, которые могли быть использованы в случае кризиса; во-вторых, эти ресурсы должныбыли быть доступны для всех банков; более того, все больший вес приобретало мнение, что должна существовать организация, аналогичная центральным банкам европейскихстран. Неким подобием такого рода организации могло считаться Казначейство США. Еще в 1846 году было установлено правило, по которому оно было независимо отбанков, то есть хранило свои средства в значительной степени самостоятельно, ане депонируя их в банках (хотя этот принцип подвергался критике как имевшийнегативный эффект для денежного обращения, если поступления Казначейства напротяжении какого-то времени превышал его расходы). Начиная с Гражданской войныКазначейство практически осваивало оказание помощи во время кризисов. В 1857 году, когда национальной банковской системы еще не существовало, Казначействопрактически осваивало оказание помощи во время кризисов. В 1873 году оно вновьприбегло к этому, и, кроме того, продало на $ 5 млн. золота, разместиввырученные средства на депозитах в нескольких банках. В 1884 и 1890 годах оноопять выкупило облигации и, кроме того, авансом проплатило часть процентов погосударственному долгу, однако в 1893 году оно уже не в состоянии было оказатькакую-либо помощь, и более того, само прибегло к кратковременным займам убанков. В 1907 году Казначейству, правда, вновь удалось помочь, но средства, которыми оно реально располагало, были весьма невелики, так как львиная долясвободных фондов была размещена в банках еще до наступления кризиса.

Заключительный"аккорд" набиравшего силу движения за банковскую реформу прозвучал во времякризиса 1907 года. Чаяния большинства сводились к созданию некой организации, способной предоставить резервные средства в условиях паники. Симпатии властейсклонялись к организации центрального эмиссионного резервного учреждения, однако, даже после банковского кризиса 1907 года оппозиция федеральному централизмубыла все еще очень сильна, что послужило основой для принятия в 1908 году такназываемого Олдрича-Вриланда (Aldrich-Vreeland Act of1908), которым разрешалось использование банками в качестве обеспечения дополнительнойэмиссии любых ценных бумаг помимо облигаций, включая коммерческие векселя — стем, однако, чтобы все банки несли как индивидуальную, так и солидарнуюответственность за погашение этой дополнительной эмиссии.

Темже законом была учреждена Национальная комиссия по денежному обращению (The National Monetary Commission), призванная следить за ходом начавшегося процесса реформирования, которая просуществовала четыре года и провела углубленное изучение банковскойсистемы не только Соединенных Штатов, но и основных европейских стран. Опубликованные комиссией материалы послужили в пользу создания постоянно действующейцентрализованной организации, которая бы выпускала бумажные деньги на основезалога коммерческих обязательств, действовала бы в качестве кредитора впоследней инстанции и, кроме того, контролировала бы денежный рынок черезставку процента и операции на открытом рынке.

Этинамерения и материализовались в создании Федеральной резервной системы. По своейструктуре она значительно отличалась от центральных банков европейских стран. Вее состав входили двенадцать региональных федеральных резервных банков, закоторыми были закреплены определенные федеральные резервные территории. Всенациональные банки должны были в обязательном порядке вступить в ФРС. Этимбанкам, деятельность которых координировалась Федеральным резервным советом, были переданы функции эмиссии банкнот и хранения резервов банков-членов ФРС, атакже кредитная деятельность через повторное размещение среди банков-членов ФРСсвоих капиталов.

СозданиеФРС позволило произвести корректировку чекового обращения.

Вто же время с некоторыми фундаментальными недостатками национальной банковскойсистемы, возникшими исторически и питаемыми гипертрофированным пристрастием ксвободе в ущерб разумному централизму, ФРС так и не смогла ничего поделать;часть из них была несколько компенсирована развитием других финансовыхинститутов: страховых компаний, компаний, специализировавшихся на выпускедорожных чеков и др., а другая — осталась без изменений.